Российские заботы ВОЗ

Проблемы страны нельзя решить средствами только традиционной технической помощи

ВОЗ - для каждого врача - организация весьма уважаемая и авторитетная в мире.
Не исключение и врачи российские. Я почти не помню, чтобы кто-то из наших
функционеров здравоохранения подвергал ВОЗ серьезной критике. Зато сплошь и
рядом приходится встречать аргументы в свою пользу из практики этой организации.
Однако, положа руку на сердце, представления о том, чем конкретно занимается
ВОЗ, например в России, даже у наших специалистов довольно туманны. Так узнаем
об этом, что называется, из первых уст, от специального представителя
генерального секретаря ВОЗ в России доктора Микко ВИЕНОНЕНА.  

- В широком смысле, финансовое и техническое содействие России в сфере
здравоохранения можно определить как борьба с инфекционными заболеваниями (как,
например, туберкулез, ВИЧ/СПИД и др.) и развитие системы здравоохранения. Как
раньше, так и в настоящее время, основное оказываемое в этой сфере содействие
заключается в большей степени во внедрении новых механизмов финансирования и
схем платежей, а также в реструктуризации работы учреждений здравоохранения,
которая имеет целью рационализировать больничный сектор, укрепить первичную
медико-санитарную помощь и повысить качество базового здравоохранения. Здесь
главный упор делается на улучшение медицинского обслуживания, терапевтической
помощи и повышение эффективности деятельности органов управления и руководства.

Кроме того, Всемирный Банк выдал самую большую в своей истории ссуду на
приобретение медицинского оборудования, в размере  270 млн долл. США, с целью
повысить доступность и качество медицинского обслуживания и поддержать тенденцию
на децентрализацию капиталовложений. В рамках этого проекта Россия стала
пытаться решать свои проблемы в сфере здравоохранения самостоятельно.
Производятся вложения также и в фармацевтический сектор, где основное внимание
уделяется отраслевой политике и рациональному использованию лекарственных
препаратов.

- Любопытно, а каков вклад России в бюджет ВОЗ? Вероятно, многие думают, что
ее она отчасти содержит, будучи мировой державой. Так ли это?

- Хороший вопрос. Тем более, что в "Медицинской газете" появляются разные
публикации о неадекватном сотрудничестве. Но все ли ваши читатели знают, что
взнос Мексики больше российского? Про более развитые страны я не говорю. Ведь
взнос определяется не территорией или численностью населения, а долей ВВП на
душу населения. Увы, пока вклад России в ВОЗ не соответствует ее величию.

 С момента распада Советского Союза в 1991 г. международные организации и
доноры по двусторонним соглашениям своей финансовой поддержкой стремились
облегчить переход России к рыночной экономике и реальной демократии. С 1992 и до
конца 2000 г. такие международные организации, как Международный Валютный Фонд
(МВФ), Всемирный Банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), а также
Европейский Союз, в рамках своей программы TACИС, потратили на оказание
содействия России около  34 млрд долл. США в виде займов и безвозмездных
субсидий. Полный размер поддержки, оказанной России мировым сообществом за
последнее десятилетие, без учета ссуд на продовольственные товары, коммерческих
кредитов и пересмотра сроков выплаты долгов, приближается к 66 млрд долл. США.
Размеры денежных поступлений в Россию составляют одну треть от общих учтенных
поступлений в страны Центральной и Восточной Европы и новые независимые
государства, образовавшиеся после распада СССР. Среди стран-доноров самыми
крупными являются Соединенные Штаты Америки, Германия, Великобритания, Франция,
Нидерланды и Скандинавские страны.

В настоящее время Россия только начинает играть роль страны-донора, какую
прежде играл СССР для более чем 40 развивающихся стран, в основном, за счет
сдачи под ключ строительных объектов медицинского назначения и предоставления
специалистов. Сейчас достаточно большое число российских врачей работает только
в Тунисе и Йемене в рамках межправительственных соглашений. Однако вновь стали
появляться признаки возвращения к старой роли. В июне 2003 г. Россия взяла на
себя обязательство и выплатила ВОЗ 4 млн долл. США в качестве добровольного
пожертвования на Глобальную программу повсеместного искоренения полиомиелита.
Кроме того, Россия заявила о благотворительном взносе в размере 20 млн долл. США
в Глобальный фонд борьбы с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом и малярией, из которых 10
млн долл. США будут выплачены до конца текущего года. Россия оказывает также
помощь на двусторонней основе отдельным странам, пострадавшим от цунами и
землетрясений.

Необходимо отметить, что иностранные партнеры также помогают российским
неправительственным организациям в деле формирования навыков управления и
руководства. Это делается путем прямой поддержки таких организаций (примером
здесь могут служить канадское агентство международного развития СИДА,
оказывающее помощь Российской Ассоциации общественного здравоохранения, и
Департамент Международного развития Посольства Великобритании, поддерживающее
Российскую Ассоциацию планирования семьи) или посредством тесного сотрудничества
с неправительственными организациями в ходе выполнения программы, когда знания и
навыки передаются в процессе совместной работы. Так действует на территории
России Институт Открытого Общества, работающий со многими российскими
неправительственными организациями (НПО) (в 2002 г. он был переведен в статус
неправительственной организации под названием Открытого Института Здоровья), и
те международные агентства, которые совместно с местными неправительственными
организациями заняты проблемами вынужденных переселенцев из Чечни.

- Наверняка, есть и проблемы.

- Конечно. Так, в большинстве случаев помощь оказывалась и оказывается по
классическому образцу через большое количество программ разного масштаба на
региональном, а иногда - на федеральном уровне. Программы, как правило, не были
скоординированы между собой, отсутствовала также должная координация между
региональными программами и Минздравсоцразвития России. Иной раз программы
выполнялись на основе прямых договоренностей между донором и региональными или
местными властями, и тогда о целях и задачах этих программ на федеральном уровне
знали очень немногие, а иногда и вовсе не подозревали. Более того, по мнению
Минздравсоцразвития России, многие из этих проектов не просто выпали из
контекста национальных интересов, а вошли в острое противоречие с национальной
политикой и стратегией в той или иной области.

Часто доноры отдают предпочтение программам регионального и местного
значения, и такая тенденция прослеживается во всех секторах, не только в сфере
здравоохранения. Объяснение состоит в том, что так гораздо легче достичь хороших
результатов при наличии ограниченных ресурсов, которые могут просто раствориться
в такой огромной стране, как Россия,  да и бюрократических препон выполнению
программы меньше. Кроме того,     имеет место и желание вознаградить
региональные органы управления, которые более других нацелены на реформы и на
своем примере показывают необходимость и реальность проведения реформ. Однако
это может привести к высокой концентрации донорских проектов в одних регионах за
счет других.

Итак, можно сделать следующий вывод: хотя для пилотных районов выгода от
выполнения подобных проектов не оспаривается, и были достигнуты хорошие
положительные результаты, все же они имели очень малое влияние на политику
федерального уровня, и очень редко положительный опыт переносился на другие
регионы России. И даже в регионах проведения программ достигнутые результаты
часто постепенно сходили на нет, и эффективная работа учреждений здравоохранения
редко оставалась на должном уровне длительное время.

- Наше здравоохранение лихорадит от реформ. А вы считаете, что они вялые?

- В России теперь хорошо знают, "как это делается" на Западе. В нынешней
ситуации ей нужнее помощь в разработке специфических решений, которые работали
бы на российской почве, и нужнее знать, как выйти на эти решения и как их
выполнять, чем зависеть от доноров. Пилотные проекты также должны содержать по
определению Минздравсоцразвития России "федеральный компонент" с отработанным
четким  механизмом обеспечения обратной связи, распространения и применения
полученных уроков.

Представляется вполне естественным, что Минздравсоцразвития России должно
возглавить эту работу, однако у него нет достаточного потенциала для
осуществления четкой координации всех международных поступлений, сведения
воедино, согласования, обработки и претворения  в жизнь в более масштабном виде.
Вот почему все доноры и само министерство обратились за технической поддержкой в
ВОЗ, чтобы эта организация совместно с министерством, а также международными и
национальными партнерами провела оценку результатов многочисленных пилотных
проектов и определила возможность их применения в других регионах страны, а
также при разработке политики.

Таким образом, еще одним важным вопросом стало усиление роли
Минздравсоцразвития России в деле координации донорской помощи. До весны 1999 г.
в России координация и обмен информацией между международными партнерами были
очень слабыми, и министерство владело крайне ограниченной информацией о размерах
международной помощи в сфере здравоохранения, особенно оказываемой
неправительственными организациями.

- Теперь положение другое?

- За последние 4 года, с тех пор как офис ВОЗ в Москве организовал
межведомственную группу по координации помощи в области здравоохранения,
поступающей из разных источников, ситуация значительно изменилась. Эта группа, в
которой ВОЗ является своего рода секретариатом, выполняет функцию сбора и
распространения информации о текущих и планируемых проектах, чтобы избежать их
дублирования,  обеспечить лучшее понимание ключевых проблем и использовать
полученные уроки. ВОЗ содействует Министерству здравоохранения и социального
развития  РФ в улучшении базы данных  всей международной и конкретной помощи,
оказываемой России в сфере здравоохранения, и уже создан механизм по сбору,
классификации информации и содержания базы данных о текущих проектах на базе
ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения.

Однако и здесь еще предстоит многое сделать. ВОЗ помогает Минздравсоцразвития
России  запустить соответствующие механизмы на местах и заставить их
действовать, выступая в большей степени в качестве "катализатора" процесса и
нейтрального посредника в политике и технических обсуждениях и обеспечивая
министерство и доноров необходимой информацией. Одним из наиболее действенных
способов улучшить координирование и углубить взаимопонимание между всеми
вовлеченными в процесс сторонами является создание таких же донорских рабочих
групп в главных областях, как, например, в программе борьбы с туберкулезом и
ВИЧ/СПИД (с августа 2003 г. предложение находится в стадии подготовки). Еще по
крайней мере две таких группы - по проблемам систем здравоохранения и
формирования нового здорового поколения - ВОЗ предполагает создать в тесном
сотрудничестве с правительством и внедрить их непосредственно в национальные
институты.

- Каковы ваши общие прогнозы относительно состояния нашего здравоохранения?

- Добиться быстрых положительных результатов, принимая во внимание окружающую
обстановку, в России сложно. Это огромная страна с множеством проблем,  давними
и сильными научными и технологическими традициями, с нередко консервативным
взглядом на процессы развития общества.

Чтобы применить новые подходы на практике, ВОЗ наладила тесное взаимодействие
с правительствами и другими ключевыми органами по всему миру для разработки
Национальных стратегий сотрудничества в странах. Это делается в целях
определения стратегического плана работы ВОЗ на среднесрочной основе, чтобы
понять, что мы должны делать (содержание деятельности) и как это делать (функции
и методы работы). Процесс предполагает тщательную оценку проблем и потребностей
страны, ознакомление с деятельностью и подходами других действующих в стране
агентств, определение собственных корпоративных целей и направлений, а также
выявление перспективных партнеров по работе с ВОЗ. Мы также ищем возможности для
нового и более эффективного партнерства. Как только Национальная стратегия
сотрудничества будет разработана и одобрена, она станет основным базовым
документом для работы в стране с ВОЗ, обеспечивая более правильные и гибкие
подходы.

Проблемы России нельзя решить средствами только традиционной технической
помощи, до тех пор, пока отсутствует четкая приверженность реформам, согласие с
национальными партнерами в отношении целей, объема и результатов инвестиций, их
собственное участие в процессе и не выработано чувство права собственности.
Добиться широкого и тесного сотрудничества со всеми ключевыми национальными
фигурами, как внутри, так и вне правительства, очень важно и крайне трудно для
международного сообщества, если необходимо достичь планируемой эффективности
программ технической помощи по оздоровлению населения и создания системы
здравоохранения, более отвечающей меняющимся потребностям населения.

Беседу вел Юрий БЛИЕВ, обозреватель "МГ".